1　日本の災害対策システム

日本の災害対策システムは、世界でも他に類をみないユニークな仕組みとなっています。その一方で、複雑でわかりにくいところもあります。私は大学で防災を教えていますが、講義で学生に「日本の災害対策を統括している省庁はどこでしょう」と質問すると、「国土交通省」（30％）「環境省」（17％）「防衛省」（12％）「厚生労働省」「気象庁」（各10％）「復興庁」（7％）「内閣府」「金融庁」（1％）というように多様な省庁名が挙げられます（％は回答者の割合）。なかには、「防災省」「防災庁」「減災復興庁」と存在しない省庁名を挙げる学生もいます。日本では、毎年のように災害が発生していますが、それにもかかわらず災害対策を統括する省庁がどこなのかを知らない大学生が多数いるくらいわかりにくい仕組みです。
このように、学生が日本の災害対策システムを知らないことはやむを得ないことだと思います。なぜなら、災害にどう対応しているのかを、学校教育ではほとんど教えていないからです。小学校・中学校・高等学校の教科書をみても、台風・地震・津波・火山などの災害をもたらす（ハザード）現象がどのように発生するのかというメカニズムの解説や、阪神・淡路大震災、東日本大震災などの自然災害による被害、避難・避難生活などについては記載されていますが、災害対策システムに着目した単元は見当たりません。私自身も、本当のところ、東日本大震災（2011年）の対応に関わるまでは、大規模災害時に国や地方自治体がどう対応しているのかを理解していなかったように思います。

2　地域が主役のボトムアップ型災害対策

日本の災害対策システムがわかりにくい要因は、日本の災害対策が都道府県や市町村などの地方自治体の役割が大きい仕組みになっている点にあります。世界をみると、アメリカには「連邦緊急事態管理庁（FEMA）」が、ロシアには「民間防衛問題・非常事態・自然災害復旧省（EMERCOM）」が、インドネシアには「国家防災庁（BNPB）」がというように、名称は「緊急事態」「非常事態」「防災」と異なるものの、国から被災現場レベルに至る災害対策実務を統括する省庁があります。
このような災害対策を統括・実施する独立した省庁は日本にはありません。防災計画の立案や災害時の省庁間の調整事務は「内閣府」が行っていますが、内閣府は他にも多様な業務を統括しています。
これは、災害対策で最も重要な役割を担うのが国ではなく地方自治体（都道府県・市町村）だからです。災害がおきると、地方自治体が被災者を支援し、国はそれをサポートします。国が中心となり災害対応を行う体制を「トップダウン型」とすると、日本は地方自治体を中心に災害対応を行う「ボトムアップ型」の仕組みです。
かつては、日本でもトップダウン型で災害対応を行っていた時代がありました。現在のようなボトムアップ型の体制に転換するきっかけとなったのは、1959年の伊勢湾台風です。伊勢湾台風は、愛知県・三重県・岐阜県に大きな被害をもたらした台風でした。被災した愛知県には災害対策本部（中部日本対策本部）が設置され、国が被災現場で災害対応にあたりました。しかし、被災した地方自治体は復旧・復興に関する事務手続きや予算交渉を各省庁と行わなければならず、被災自治体の声が政策に反映されにくいという課題に直面しました。伊勢湾台風の経験を踏まえて災害対策システムは見直され、1961年に災害対策システムを定める「災害対策基本法」が制定されました。被災した地域が主役となり災害に対応できるように、地方自治体の権限が大きくなりました。

3　組織転換による災害対応

地方自治体を中心とする災害対応において、被災住民を支援するという最も重要な役割を担うのは市町村です。それにもかかわらず、市町村には災害対応を専門とする職員はほとんどいません。災害対応を担当する職員の多くは事務職であり、人事異動により配置され2年程度で異動します。市町村がどのように災害に対応しているのかというと、災害が発生する、もしくは発生するおそれがある時には組織全体を「災害対策本部」という体制に転換させ、全職員が災害対応業務に従事します。このことは、地方自治体には、平常時業務／災害時業務という二つの業務モードがあり、災害業務モードに切り替わると、特定の職員だけでなく、全職員が災害対応に参画しなければならないことを示しています。全組織が一丸となって対応しなければならないほど、災害対応は大変な業務です。
組織体制を転換させて災害に対応するには、そのための特殊な組織マネジメント能力が求められます。災害時にどのように業務を進めるのかは、計画に定められています。国は「防災基本計画」を、地方自治体は「地域防災計画」を策定します。ところが、災害は不確実な事象ですので、災害が発生すると、これらの計画に記載されていないような事象が発生します。とはいえ、計画を見直している時間はありません。その場で状況を判断しながら、対応を進める必要があります。つまり、災害に対応するには、計画を策定するだけでは十分ではなく、計画外のことが発生した時に、的確に状況を判断し対応する能力が必要です。
また、全ての自治体職員が災害対応に従事するわけですから、職員全員が災害対応の知識を持っておかなければなりません。それにもかかわらず、そのための人材育成の仕組みが整っていないという課題もあります。なぜなら、日本全体でみると災害は毎年のように起こっていますが、個々の市町村が大規模な災害を経験する頻度はさほど高くないからです。台風の接近や豪雨に伴い2～3日間、避難所を開設するという程度の被害であれば、全職員を動員しなくても、防災担当部局の職員だけで対応できます。そのような経験を積み重ねるうちに、災害対応は防災担当部局がするものだ、という思い込みがうまれてしまいます。地方自治体を基盤とする災害対策には、他の地域で起きた災害対策のノウハウが伝わりにくいという課題もあります。
その結果、大規模な災害が発生すると、災害対策本部へ組織体制を切り替えられない、災害対策本部を機能させることができないという課題が続出します。災害対応は待ったなしです。災害が起きた瞬間から、市町村は、避難所の開設・運営、被災者への食料・物資の提供、被災家屋の被害認定や罹災証明の発給、災害廃棄物の処理、被害額の算定などの膨大な業務に追われます。これらの業務の多くは、平常時には実施することのない業務です。目の前にある問題への対応に忙殺され、急がなければならない重要な課題が先送りされてしまうケースもあります。そうすると、復旧・復興が遅れていきます。災害対策を迅速かつ的確に実施するには、応急対策から復旧・復興に至る災害対策の全体像を把握しつつも、その場の状況に応じて的確に状況を判断して業務を進めなければなりません。

4　組織間連携のためのコミュニケーション

日本の災害対策システムが、地方自治体の役割を重視しているのは、被災した地域住民のニーズに寄り添い対策を進めるためです。ところが、大規模な災害が発生すると、市町村の災害対応を統括するトップ（首長）が命を失う、災害対応の戦力となる職員が命を失う、市町村の本庁舎が被害を受けて使えなくなるといった被害が発生し、行政機能の維持さえ難しい過酷な状況に陥ることがあります。市町村を主体とする災害対策は、市町村の行政機能が維持されるような局所的な災害には効果的ですが、阪神・淡路大震災（1995年）、東日本大震災（2011年）、熊本地震（2016年）のように、市町村自体が被害を受ける大規模・広域災害には対応できないという弱点があります。
そのような弱点を補完するには、国、他の地方自治体、民間組織などの組織間の「連携」と、連携を機能させるための「調整」が不可欠です。また、行政を中心とした公的セクターによる支援（公助）だけでなく、民間セクター（NGO ／ NPO、企業など）や、地域コミュニティによる相互支援（共助）が不可欠です。そのために求められるのが、組織間をつなぐコミュニケーションです。
コミュニケーションを効果的に行うには、それぞれの組織が何を目標として行動しているのか、自分の所属する組織との考え方の相違がどこにあるのか、表からは見えにくい組織的な制約を知ることも大切です。互いの組織に対する理解を深めることは、考え方のギャップを埋め連携を容易にします。

5 　本書の構成

本書では、以上に述べた地方自治体の権限が強いボトムアップ型の日本の災害対策システムの特徴を踏まえたうえで、どうすれば災害対応を機能させることができるのかを、近年発生した災害の事例分析から検討します。
第1章では、日本の災害対策システムにはどのような特徴があるのか、どのような経緯で現在の仕組みになっているのかを概観するとともに、どう想定外の災害に対応するのかを災害対応の鍵となる災害対策本部の設置と運営に着目して検討します。そのうえで、災害対策本部を機能させるために必要な「状況判断」を、ジャズをモチーフとした「即興」という概念から考えます。
第2章では、「即興」による状況判断の事例として、災害発生時の市町村の業務継続に着目します。
災害により被害を受けた状況で、行政サービスをどのように継続するのかを災害時の業務と平常時の業務のバランスから検討します。災害が発生すると、市町村は様々な業務に追われます。災害対応に追われるなかで継続しなければならない業務が、市民への行政サービスの提供と長期的な復興につながる業務です。災害に直面した状況で、これらの業務を継続しつつ即興でどのように業務全体の立て直しを図るのかという、災害時の業務マネジメントの方策を示します。
第3章では、自らの対応力を超える災害に対応するための自治体間の組織連携に着目します。災害対策基本法では、災害の発生により、市町村がその業務を行うことができない時は、他の市町村に職員の「派遣」や「応援」を要請すること、市町村長などが実施すべき応急措置を都道府県知事が実施することを定めています。つまり、災害後に増大する業務については、他の市町村との連携が不可欠です。実際に東日本大震災では、日本全国の自治体から被災自治体に対し支援が行われました。しかし、支援を受け入れる「受援」の仕組みが確立しておらず、支援調整が難しいという課題に直面しました。そこで「受援」をどのように機能させるのか、そのための方策を示します。
第4章では、市町村の災害対応でも難しい避難所運営に着目します。災害で一命をとりとめても、その後の避難生活の環境が良くなく、それが原因で「災害関連死」に至る事例があります。行政は避難所を開設するものの、長期にわたりその避難所運営にかかわることは困難です。とはいえ、被災して住まいを失い、生活の立て直しを強いられている被災者に、自主的に避難所を運営するよう依頼することも容易ではありません。そのような時に行政と住民をつなぐ役割を担うのが、非営利組織（NPO）などのボランティア団体です。ここでは、熊本地震や西日本豪雨（2018年）における避難所運営の事例分析から、避難生活の質をどう改善させ災害関連死を防ぐのかを示します。
第5章では、住民の状況判断に着目し、豪雨災害時の避難をめぐる行政と住民との認識ギャップを考えます。行政は、災害時に住民の避難を促すためにハザードマップを配布するほか、「警報」「注意報」「避難指示（緊急）」などの災害情報を発出しています。それにもかかわらず避難しない人は多数います。そこで、住民がどのように行政による避難情報を捉えているのかを、平成30年7月豪雨で被災した岡山県倉敷市真備町で実施した調査結果から検討します。
第6章では、防災における地域コミュニティの役割を考えます。現在の防災施策の多くは行政が中心となって実施されており、そこに住民があまり参画していないという問題があります。もともと日本では地域住民が中心となって災害に対応してきました。どうすれば住民が再び主体的に災害対策に取り組むようになるのかが問われています。そのために、2013年の災害対策基本法の改正により、新たに導入された仕組みが「地区防災計画」です。地区防災計画は、住民が防災計画を策定し、市町村防災会議にそれを提案することができる住民提案型の制度です。本章では地区防災計画の実践事例から、地区防災計画を通して、どうすれば住民が防災の主役になっていくのかをみてみます。
以上の議論を通し、地域を主役とするボトムアップ型の災害対策システムの特徴・課題を明確にします。そして最後に、現在の災害対策システムで南海トラフ地震のような大規模災害を乗り越えることができるのか、乗り越えるには何を強化しなければならないのかを考えます。