世界の地球温暖化対策
再生可能エネルギーと排出量取引

はじめに「加速する温暖化と国際社会の挑戦」

　

1　温室効果ガスを「世界で半減」

　地球が暑くなり、気候がおかしいと誰もが気づき始めている。日本では「地球温暖化」（Global Warming）とか、単に「温暖化」と呼ばれることが多いが、気候変動とその影響の将来予測や対策についての科学者の集まりであるIPCC（国連気候変動に関す政府間パネル）の名称のように、科学者たちは「気候変動」または「気候変化」（Climate Change）と捉えてきた。温暖化が引き起こす気候変動の影響が深刻だからだ。
　IPCC第4次評価報告書（2007年）によれば、気候システムの温暖化は、今日、疑う余地がない。温暖化の原因が、産業革命以来、人間活動の飛躍的拡大に伴い、きわめて長寿命の二酸化炭素（CO2）など温室効果ガスが森林や海洋の自然吸収力の2倍をはるかに超えて大気中に排出され、大気中の温室効果ガス濃度が急激に上昇していることにあることもほぼ断定されている。すなわち、温暖化を止めるにはCO2の排出量を自然界の吸収量の範囲内まで削減することが不可避となっている。そこでIPCCはその第1次評価報告書（1990年）ですでに、温室効果ガス濃度を現在水準で安定化させるためには、ただちにネットで60％以上の排出削減が必要と指摘していた。しかも、排出削減が遅れれば遅れるほど、気温の上昇幅は大きくなる。第4次評価報告書では最大6.4℃の上昇が予測されている。
　近年、気候変化の進行は加速的である。過去1万年にわたっておよそ280ppmvで安定していた大気中のCO2濃度は産業革命以降増え続け、2007年には383ppmvを超えた。大気中のCO2濃度の上昇を止め、気候を安定させるためには、2050年までに90年レベルから半減以上の削減が必要とされてきたが、近年の研究ではCO2の大きな吸収源である海洋の酸性化がこれまでの予想の10倍の速度で進んでいることが明らかになっている。今後、酸性化が進むと、海洋のCO2吸収量も減退するため、気候を安定化させるためには、より大きな削減が必要になる。
　このように、危険な温暖化の影響を回避していくために、私たちはCO2など温室効果ガスの排出を大幅に削減していかなければならない。そこで日本でも「低炭素社会づくり」がキーワードの一つとなりつつあるが、国際社会ではむしろ“Low Carbon Economy”（低炭素経済）と表現されることが多い。社会を変えるには経済の仕組みから変えなければならない。産業革命以来、化石燃料に依存してきた経済や社会の仕組みを、その根本から低炭素型に変えていこうとする動きが明確になっている。その根源には、科学の警告とともに、低炭素経済への世紀をかけた転換の機会は大きなビジネスチャンスであるとの認識がある。
　低炭素経済への動きは2000年前後から欧州で始まり、ブッシュ政権下のアメリカの州でも取り入れられてきた。国際政治のトップテーマに躍り上がったのは、2005年にイギリスのトニー・ブレア首相がグレンイーグルズ・サミットでのメインテーマに位置づけてからである。2007年ドイツ・ハイリゲンダムを経て、2008年7月の北海道洞爺湖サミット以降、ブッシュ政権下のアメリカを含めて、「2050年までに温室効果ガスの排出を世界で半減させる」との国際目標（基準年にはなお幅がある）が定着してきた。地球温暖化は現在の人間活動が将来世代に甚大な影響を及ぼす問題である。科学の警告を受けとめ、できるだけ早期にCO2の人為的排出量を地球規模で森林などの自然の吸収量の範囲に抑えていくことは、現在の政治を担う世界のリーダーたちの重大な責任である。
　こうした国際政治の動きを経済の立場からサポートしたのが、2006年10月に発表された「スターン・レビュー」である。世界銀行のチーフエコノミストであったニコラス・スターン博士が、当時のイギリスのゴードン・ブラウン財務大臣の諮問を受けて、気候変動に関する経済的観点から評価検証したものである。スターン・レビューによれば、温暖化対策費用は世界の年間GDPの1％以内だが、対策をとらない時の費用はGDPの5～20％に及び、対策を行うことによる便益は、そのコストをはるかに上回り、「対策をとらないことによって増加する損失」に比べれば、「対策をとる費用」ははるかに小さい。早期の対策が経済的にも有効であることは、日本の公害経験でも証明されている。
　

2　2℃の気温上昇にとどめるためのバックキャスティング

　2005年2月16日、京都議定書が発効した。そして、その後の国際交渉の焦点は2013年以降の国際的枠組みに移った。次の約束期間の目標の議論を越えて、IPCCの警告をもとに、最終的に気温上昇を産業革命の前から2℃程度にとどめて、温暖化の悪影響を最小限に抑えること、そのために、中長期的に気候を安定化させることが必要との認識が次第に高まってきた。2℃を超えるとさまざまな分野で悪影響が現れ、より深刻になるからである。
　2007年末にインドネシア・バリでのCOP13会合で、京都議定書特別作業部会は大きな道筋を提示した。世界全体で今後10～15年のうちに温室効果ガスの排出を頭打ちにし、2050年には1990年の水準から半減し、先進国全体で2020年までに25～40％の削減が必要との認識をもって先進国の中期目標の交渉を始め、2009年末にコペンハーゲンで開催されるCOP15で採択するというものである。長寿命のCO2は自然界で吸収されない限り大気中に残存し続ける。気温上昇を産業革命の前から2℃程度にとどめ将来世代への危険を最小限にするためには、2050年の削減目標だけでなく、そこに至る排出の経路が重要となる。気候変動枠組条約および京都議定書のもとでの国際交渉で、世界全体での排出のピーク年や先進国の中期目標が焦点となっているのはそのためである。
　CO2の濃度、京都議定書の対象である六つの温室効果ガスのCO2に換算した濃度と産業革命前からの気温上昇の予測幅、CO2排出のピーク時、2050年目標との関係を、六つのカテゴリーに分けて示したIPCC第4次報告第3作業部会による温室効果ガス安定化シナリオによると、大気中のCO2濃度を低いレベルで安定化させるには、排出量のピークを早めに迎え、その後減少に転じる必要があることがわかる。
　IPCC第3次評価報告書における各濃度にとどめるための先進国と途上国の排出削減の分担割合に示す先進国の削減幅は、先進国内での排出削減についてであり、先進国の国内森林吸収分やクリーン開発メカニズム（CDM）などによる海外での排出枠による目標達成分は含まれていない。産業革命前からこれまでにすでに0.74℃上昇しており、気温の上昇を2℃未満にとどめていくには、国際社会の強い政治的意思と、各国の確実に削減していく取り組みが必要となる。
　EUやイギリス、ドイツは、こうした認識のもとに、気候の安定を大目標とし、そこからバックキャスティングの手法で引き直して現在から中長期の削減目標を設定し、その目標達成のための政策を創出しつつ、国連を中心とする国際社会の動きを先導してきた。本書の第Ⅰ部で紹介するように、アメリカの州や連邦議会でも同様の挑戦が見られた。これらは国際社会を勇気づけ、オバマ政権のもとで温暖化政策を推進する助走となってきた。実際、世界は2008年秋からの深刻な金融・経済危機に直面したが、オバマ政権は誕生とともに、経済再生と温暖化対策とブッシュ政権下で失われたアメリカへの信頼の回復とを国際協調のもとであわせて解決すべく、再生可能エネルギー、省エネ対策、燃料転換などへの投資や断熱性能の高いビルの建設などを主眼とする「グリーン・ニューディール」政策を打ち出し、その担保となる法案の成立をめざしている。
　本書では、今世紀に入ってからのEUの統合的政策体系（パッケージ）を構築するさまざまな指令や、イギリス、ドイツ、アメリカなどの国内法の整備の動きを紹介している。特に、2008年11月26日に成立・発効したイギリスの「気候変動法」は、2050年を見通したイギリスの低炭素経済構築への挑戦を法律に現したものである。

3　温室効果ガス排出削減の中核政策は国内排出量取引

国内排出量取引制度とは
　CO2排出を部門別に見ると、先進国ではどの国でも、直接排出（詳しくは後述）計算によるエネルギー転換部門と産業部門の排出割合が大きく、温暖化対策は必然的にその排出削減対策が中心となる。日本は他の先進国よりもその割合が大きいことが特徴である。IPCCの気温上昇を2℃程度に抑制するシナリオでは、日本など先進国は2050年までに90年比で80％以上の削減が必要である。大規模排出事業所（者）の確実な削減なくして、この長期目標の達成は不可能である。
　この実態を踏まえ、EUやアメリカでの国内の温暖化対策は、国全体の中長期的な排出削減目標を法律で定め、これらの目標達成のために、国内のCO2排出量の過半を占める発電所や工場など大規模排出源に排出上限枠を設定し、その排出枠の取引を認める国内排出量取引（キャップ＆トレードともいう）を中核とするものとなってきている。本書は、ドイツ、イギリス、EUおよびアメリカについて、その現状を紹介するものである。
　国内（EU域内）排出量取引と京都議定書第17条に定める国際排出量取引は、排出源に排出上限枠を設定して排出枠の取引を認めるという点では共通であるが、対象が異なる。国際排出量取引は京都議定書附属書Bに掲げる先進国がその排出削減目標の約束を履行するための制度で、排出枠を購入する国はこれらを割当量に追加することができ、売却する国はその分を差し引かなければならない。これに対し、国内排出量取引は、国やEUのような経済共同体が国内または域内の排出削減のために、発電所や工場、企業などを対象に排出上限枠を定め、排出量がその排出枠を下回った場合には排出枠上限までの余剰分を他に売却でき、排出上限枠を超えて排出した事業者や企業が他から排出枠を購入して自らの目標を達成できるとする制度である。いずれもこの排出枠を順次縮小していくことで、排出総量の削減をコントロールし、産業構造の転換を図っていこうとする制度である。
上流型か下流型か
　国内排出量取引での排出枠の設定の方法には、上流型と下流型とがある。上流型は、化石燃料の生産、輸入段階等で排出枠を設定するものである。化石燃料をほぼ全量、輸入に頼っている日本の場合、上流型をとればエネルギー起源CO2をほぼ100％をカバーすることができる。しかし、対象事業者の数が少なく、排出上限枠が設定される輸入業者（商社）には直接の排出削減の方策がない。
　下流型（代表例は大規模排出設備を対象とするEUの排出量取引制度）の場合は、化石燃料を消費する発電所や工場などが対象となるため、排出枠の設定によってその事業所（者）の削減へのインセンティブが高まる。他方で、エネルギー消費があまり多くない事業所も対象とすると対象事業所（者）数が多くなり、排出量の報告、検証などの行政コストが嵩むことになる。そのため、一定量以上を排出する大規模事業所に限定することになる。
　日本で国内排出量取引をEU型で行う場合、省エネ法の定期報告義務などを負う第1種エネルギー指定管理工場等（年間エネルギー消費量が3000キロリットル以上。天然ガスの場合は5700トン、原油の場合は8000トン、石炭の場合は1万トン（いずれもCO2換算）。以下、第1種事業所）である約7000事業所（約100の発電所と約6000の大規模工場、約1000の大規模建築物）を対象とすることで日本のCO2排出量の約65％以上をカバーできる。同第2種事業所（同前1500キロリットル以上）を含めると、全体で約1万5000の事業所が対象となるが、日本全体の排出量に対するカバー率は約68％に上がるにすぎない。EUでは20MW以上の燃焼施設を対象とし、日本の省エネ法の第1種事業所よりも大きな排出源に対象を絞っており、第2期での取引制度対象はEU全体で約1万1000施設である。アメリカの最近の排出量取引制度設計では、温室効果ガスの年間排出量が2万5000トン（CO2換算）以上の事業所を対象とする下流と、石油輸入業者、消費者へのガス供給業者など上流を組み合わせたものとなっている。
拡大する国内排出量取引制度
　いずれにしても、こうした国内排出量取引制度は、炭素税など環境税とともに、炭素に価格づけをし、企業の削減行動にインセンティブを与える方策であるが、国内排出量取引は炭素税に比べて削減量を予定でき、事業者にとっても費用の最小化を図れることから、欧米の産業界でも排出量取引制度の導入を支持する動きが主流となっている。
　第Ⅲ部で紹介しているが、2001年にイギリスで始まった国内排出量取引は、2005年からEU域内で第1期が始まり、2008年から第2期に入っている。ニュージーランドではすでに森林部門について2008年から開始されており、アメリカの東北部やカリフォルニアなどの中西部の州でも制度化され、実施段階に入っている。オーストラリアやカナダ、アメリカの議会でも立法化の動きにある（第Ⅲ部参照）。さらに2007年10月に、EU、アメリカとカナダの14の州とオーストラリア、ニュージーランドがそれぞれの国内排出量取引による排出枠の国際リンクを可能にしていくために国際炭素行動パートナーシップ（ICAP）を立ち上げ、ルールづくりが進められている。日本からは、総量削減義務と排出量取引の制度を導入した東京都が2009年5月27日に加盟したが、先進国のなかで日本とロシアだけが、こうした世界の動きから取り残されている。

4　世界に広がる再生可能エネルギーの固定価格買取制度

　もう一つの世界の潮流は、野心的な再生可能エネルギー導入目標を設定し、確実にこれを達成していく普及拡大策を強化し、量産による低価格化によって一層の普及をめざす流れである。とりわけ、ドイツなどでの成功実績をもとに、再生可能エネルギー発電電力を一定期間固定価格で買い取る固定価格買取制度が世界に急速に広がっている（第Ⅱ部第2章参照）。
　化石燃料から太陽光や風力など再生可能エネルギーへの転換は温暖化対策の重要な柱であり、また化石燃料を国外からの輸入に依存する国ではエネルギー自給の観点からも重視されてきている。とりわけ、火力発電から再生可能エネルギー源への転換はCO2の大幅排出削減のために不可欠の要素である。しかし、再生可能エネルギーは、その種類によっても異なるが、石炭や天然ガスの火力発電による電力よりも高くつくことが導入の障害となってきた。その障壁を乗り越え、普及を拡大させるための工夫がなされてきた。一つは、ドイツの取り組み（第Ⅱ部第1章参照）に起源を持つ再生可能エネルギーの固定価格買取制度（FIT：Feed in Tariff）であり、もう一つが、RPS制度（Renewable Portfolio Standard）である。
　前者は、再生可能エネルギーによる発電電力を、電力供給事業者が一定期間、固定価格で買い取ることを法律で保障し、電力利用者がそのコストを広く薄く負担する制度で、生産コストの変化や技術の発達段階に応じて発電電力の買取価格を柔軟に調節でき、初期投資を回収できるように設定することによって、設置者側の積極的環境投資を促すことができる。デンマークやドイツ、スペイン、アメリカのいくつかの州で成功をおさめ、欧州を中心に、すでに導入ないし導入を決定した国は20ヶ国を超えている。
　後者のRPS制度はアメリカのRPS法（2002年）を基本とする、日本やイギリスがとってきた手法である。電力事業者に再生可能エネルギーを一定割合以上、発電・購入するよう割り当てる制度で、日本の「電気事業者による新エネルギー等の利用に関する特別措置法」（2002年）もこの制度設計によるものである。RPS制度では、どのような目標を設定するかは政治的要因に大きく影響される。アメリカでは多くの州が、RPS制度をとりながら野心的な目標を掲げたところが増え、風力発電では、2008年までの累積設備容量でも、2008年単独でも、アメリカが世界一を誇るまでになっている。
　これに対し、日本は、RPS制度のもとで目標が低いままに据え置かれ、前年分を繰り越した導入量だけでその年初に目標達成という珍事も生まれている。その結果、日本の風力や太陽光発電など大規模水力を除く再生可能エネルギーの1次エネルギーに占める割合はきわめて低い。太陽光発電でもドイツなどに大きく遅れをとることになっている。すなわち、これは、再生可能エネルギー導入への投資の遅れである。

5　日本は効率世界一？

　欧米諸国の取り組みを見ていく前に、日本と欧米の温室効果ガスの排出の特徴を見ておきたい。
　日本の中期目標設定をめぐる議論では、日本は1970年代から十分な省エネ努力をしてきており、京都議定書で1990年を基準年として6％削減の目標が定められたのは不公平であり、今後も削減の余地はないとしばしば主張される。
　まず、確認しておかなければいけないのは、日本の京都議定書における6％削減目標は、実は、90年比2.2％削減に引き下げられていることである。もともと京都議定書では、基準年では森林吸収分をカウントせず、植林による吸収分についてだけ目標達成にカウントする（これをグロスネット方式という）ことになっていた。日本やアメリカはこれをさらに拡大して、森林管理による吸収分として、既存の森林の吸収量全体を第1約束期間（2008～2012年）の目標達成にカウントできるようにさせようとした。このような森林吸収分のカウント方法をめぐっての数値目標の再交渉ともいうべき交渉の結果、2002年7月のCOP6再開会合で、日本は1990年の温室効果ガス排出量の3.8％分を認めさせたが、ドイツやイギリスはこのような算定方法はとらなかった。
　また、日本のエネルギー効率、とりわけ発電所や産業部門のエネルギー効率が特に高いわけではなく、むしろ、欧州各国に追いつかれている状況にある。内閣府の分析によれば、日本は1990年以降、経済と排出効率の両方が停滞し、購買力平価ベースでのGDPあたりCO2排出量（CO2排出効率）の差は急速に縮小している。
　1人あたりCO2排出量では、日本はアメリカの2分の1ほどであるが、ドイツやイギリスとほぼ同じレベルである。
　「直接排出」とは、エネルギー転換からの排出量を発電所からの排出量として捉えるもので、このような算定方法を「直接排出」方式といい、これが世界の通例である。
　国際比較では、購買力平価によるGDPあたりのエネルギー効率やCO2排出係数を比較することが通例である。これによると、全体として、日本がドイツやイギリスと比べて特に効率が高いとはいえない。しかも、その部門別内訳を見ると、日本は家庭部門と運輸部門のGDPあたりCO2排出量が他の先進国と比べて顕著に少なく、そのことが日本全体として低炭素社会に見せていることがわかる。すなわち、日本の住宅が小さく、部屋ごとに冷暖房を行い、満員電車で移動していることなどによるものである。
　このように、オイルショックに際しての省エネの努力は日本だけのことではなく、すべての先進国に見られたことである。1971～1990年の間のGDPあたりのCO2排出量は、日本より欧米の方が改善率が高い。また、原油価格がオイルショック前に戻った1990年代以降、ドイツやイギリスが温暖化防止のためのCO2排出削減に取り組んできたのに対し、日本とアメリカでは排出増加が続き、効率改善も乏しかった。また、中国やインドなど主要途上国もまだ1人あたり排出量では日本よりもはるかに小さい。途上国での削減行動を促していくためにも、日本が応分の削減を実行していくべきは当然である。日本に欠けているのは、排出削減の意思とその実現のための政策である。